Διεθνής εμπειρία στη φορολογία των ακινήτων και προβλήματα εφαρμογής στην Ελλάδα

Γιατί να φορολογείται η ακίνητη περιουσία; Ποια είναι τα προβλήματα στην επιβολή του φόρου;  Πως αντιμετωπίζονται;  Τι γίνεται στο εξωτερικό; 

Αυτά και πολλά άλλα ερωτήματα γίνεται προσπάθεια ν απαντηθούν, εν όψη του νέου ΕΝΦΙΑ, που έρχεται λίαν συντόμως, στην παρακάτω άκρως ενδιαφέρουσα και διαφωτιστική ανάλυση πάνω στη φορολόγηση των ακινήτων.

1. Εισαγωγή

Στις σύγχρονες οικονομίες το εισόδημα και ιδιαίτερα το τρέχον εισόδημα, όπως αυτό ορίζεται σε μία σχετικά μικρή περίοδο (π.χ. ένα έτος), δεν είναι ο καλύτερος δείκτης της οικονομικής κατάστασης του φορολογούμενου.

Ο συνδυασμός τρέχοντος εισοδήματος και συνολικής (καθαρής) περιουσιακής κατάστασης του φορολογούμενου είναι ένας πολύ πιο ικανοποιητικός δείκτης των οικονομικών δυνατοτήτων και της φοροδοτικής ικανότητας από ό,τι το τρέχον εισόδημα. Ομως, στην πράξη, η φορολόγηση της συνολικής καθαρής περιουσίας (net wealth) είναι εξαιρετικά δύσκολη. Για τον λόγο αυτό, η φορολογία της ακίνητης περιουσίας θεωρείται ως η πλησιέστερη και καλύτερη εναλλακτική λύση.

Η φορολογία της γης και των λοιπών ακινήτων είναι μία από τις παλαιότερες και πλέον διαδεδομένες μορφές φορολογίας (Stotsky και Yucelick, 1995). Σήμερα οι περισσότερες χώρες του κόσμου, ανεπτυγμένες και αναπτυσσόμενες[1], φορολογούν την ακίνητη περιουσία, αν και υπάρχουν σημαντικές διαφορές από χώρα σε χώρα. Γενικά, όσο ισχυρότερη είναι η θέση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε μία χώρα, τόσο πιο σημαντική είναι και η φορολογία της ακίνητης περιουσίας.

Στην Ελλάδα η εισαγωγή από 1-1-2014 του Ενιαίου Φόρου Ιδιοκτησίας Ακινήτων (ΕΝΦΙΑ) αποτέλεσε την έβδομη κατά σειρά προσπάθεια φορολόγησης της ακίνητης περιουσίας από τη μεταπολίτευση έως σήμερα[2]. Ολες ανεξαιρέτως οι προσπάθειες συνάντησαν τεράστια αντίδραση από τους φορολογούμενους, αλλά και ανυπέρβλητα εμπόδια στην εφαρμογή τους. Γι’ αυτό είτε καταργήθηκαν είτε αντικαταστάθηκαν από άλλο αντίστοιχο φόρο. Είναι χαρακτηριστικό ότι ο ΕΝΦΙΑ, αν και μείωσε το ύψος του φόρου σε σχέση με το 2012 και το 2013, προκάλεσε τις εντονότερες αντιδράσεις. Σύμφωνα με σχετικές εξαγγελίες, η νέα κυβέρνηση που προέκυψε από τις εκλογές της 25ης Ιανουαρίου 2015 θα αντικαταστήσει τον ΕΝΦΙΑ με έναν νέο φόρο που θα επιβάλλεται στη «μεγάλη» ακίνητη περιουσία. Προς το παρόν δεν είναι γνωστό το ύψος της περιουσίας πάνω από το οποίο θα επιβάλλεται ο φόρος.

Είναι γεγονός ότι η φορολογία της ακίνητης περιουσίας προκαλεί διεθνώς τις μεγαλύτερες αντιδράσεις από κάθε άλλο φόρο. Ακόμη και σε χώρες με παράδοση αιώνων στη φορολογία αυτή, οι αντιδράσεις είναι συνεχείς. Στις ΗΠΑ, π.χ., τη δεκαετία του 1930 ο J.P. Jensen (1931) κατέγραψε τις επαναλαμβανόμενες έντονες διαμαρτυρίες των φορολογούμενων από τον 19ο αιώνα. Τριάντα πέντε χρόνια αργότερα καταγράφονται νέες διαμαρτυρίες (Netzer 1966, σελ. 3-8). Το 1978 στην Καλιφόρνια η «επανάσταση των φορολογουμένων» είχε ως στόχο την φορολογία της ακίνητης περιουσίας και κατέληξε στη γνωστή Πρόταση 13 (Proposition 13). Η «Πρόταση», η οποία προέβλεπε, μεταξύ άλλων, ανώτατο φορολογικό συντελεστή 1% επί της αξίας των ακινήτων, ενσωματώθηκε στο Σύνταγμα της Πολιτείας της Καλιφόρνιας. Ομως, παρ’ όλες αυτές τις διαμαρτυρίες, ο φόρος στις ΗΠΑ επιβάλλεται συνεχώς από τον 17ο αιώνα.

Αρα, οι επανειλημμένες αποτυχίες φορολόγησης της ακίνητης περιουσίας στην Ελλάδα τα τελευταία σαράντα χρόνια, δεν είναι δυνατόν να οφείλονται αποκλειστικά στις αντιδράσεις των φορολογουμένων, οι οποίες, ούτως ή άλλως, παρατηρούνται σε όλες τις χώρες του κόσμου. Εξάλλου, ενώ η κριτική, λ.χ., στις ΗΠΑ επικεντρωνόταν στο παρελθόν σε δύο συγκεκριμένα θέματα (κακοδιοίκηση του φόρου και έλλειψη προοδευτικότητας, Aaron 1975,σελ. ix), στην Ελλάδα η κριτική αφορά ένα ευρύτατο φάσμα θεμάτων.

Από τη σύγκριση της δομής και του τρόπου επιβολής του φόρου στην Ελλάδα σε σχέση με άλλες χώρες, όπου υπάρχει μακρά εμπειρία στον φόρο αυτό, προκύπτουν πολλές και σημαντικές ελληνικές ιδιαιτερότητες και προβλήματα (βλ. ενότητα 6 παρακάτω). Τα προβλήματα αυτά φαίνεται ότι εμπόδισαν την επιτυχή επιβολή του φόρου. Σημειώνεται ότι ολοκληρωμένες εισηγήσεις για την επιβολή φόρου ακίνητης περιουσίας στην Ελλάδα υπήρχαν από το 1967 (ΚΕΠΕ, σελ. 122-130), με πλέον πρόσφατη αυτή του 2002 (Επιτροπή Αναμόρφωσης του Ελληνικού Φορολογικού Συστήματος, σελ. 133-139). Ολες οι εισηγήσεις και ιδιαίτερα αυτή του 1967, έθεταν συγκεκριμένες προϋποθέσεις για την επιτυχή εφαρμογή του φόρου, οι οποίες ποτέ δεν τηρήθηκαν. Το βέβαιο είναι ότι, παρά τις αλλεπάλληλες προσπάθειες και αποτυχίες, δεν φαίνεται να έχουμε διδαχθεί από τα λάθη μας.

Εν όψει της εισαγωγής ενός νέου φόρου στην ακίνητη περιουσία, είναι χρήσιμο να επιχειρηθεί μια προσεκτική και ολοκληρωμένη ανάλυση των έως τώρα προσπαθειών, με βάση την οικονομική θεωρία και την πλούσια εμπειρία άλλων χωρών, να εντοπιστούν τα προβλήματα και να εξαχθούν χρήσιμα συμπεράσματα για το μέλλον.

2. Δικαιολογητική βάση του φόρου

Ως δικαιολογητική βάση για την επιβολή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία έχει χρησιμοποιηθεί άλλοτε η αρχή της φοροδοτικής ικανότητας (ability to pay principle) και άλλοτε η αρχή του ανταλλάγματος (benefit principle, βλ. Stotsky J. and Yucelik, Z. σελ. 185). Σύμφωνα με την αρχή της φοροδοτικής ικανότητας, η κατοχή ακίνητης περιουσίας αποφέρει στον κάτοχό της «…ασφάλεια, ανεξαρτησία, δυνατότητα επικερδών αγορών κ.ά…» (Γεωργακόπουλος-Λοϊζίδης, 1985, σελ. 26-27), ακόμη και στην περίπτωση που δεν αποδίδει καθόλου ετήσιο εισόδημα. Επομένως, για την επίτευξη τόσο της οριζόντιας όσο και της κάθετης ισότητας ενδείκνυται η επιβολή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία (Γεωργακόπουλος-Λοϊζίδης 1985, σελ. 27), ανεξάρτητα από το εάν η περιουσία αυτή αποφέρει τρέχον εισόδημα ή όχι. Εάν γίνει δεκτή η αρχή της φοροδοτικής ικανότητας, τότε ο φόρος θα πρέπει να επιβάλλεται στο σύνολο της καθαρής περιουσίας του φορολογούμενου, δηλαδή ως «προσωπικός φόρος» (Musgrave and Musgrave 1980, σελ. 470).

Σύμφωνα με την αρχή του ανταλλάγματος, η προστασία που παρέχεται από την πολιτεία (ή άλλους δημόσιους φορείς) στην ακίνητη περιουσία, μέσω της διατήρησης της δημόσιας τάξης και της διασφάλισης των ατομικών περιουσιακών δικαιωμάτων, αποτελεί ικανό λόγο για την επιβολή του φόρου. Επιπλέον, σε καθαρά τοπικό επίπεδο, η παροχή τοπικών δημόσιων αγαθών, καθώς και άλλες ενέργειες της Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν ως αποτέλεσμα την αύξηση της αξίας των περιουσιακών στοιχείων των φορολογουμένων. Το όφελος αυτό είναι πρωτίστως συνάρτηση του μεγέθους της ακίνητης περιουσίας του φορολογούμενου, γι’ αυτό και θα πρέπει να φορολογείται (Γεωργακόπουλος-Λοϊζίδης 1985, σελ. 29-30). Τονίζεται ότι στην περίπτωση αυτή δεν είναι σκόπιμο να αθροίζεται η συνολική ακίνητη περιουσία του φορολογούμενου, διότι κάθε δήμος παρέχει διαφορετική ποσότητα και ποιότητα τοπικών δημόσιων αγαθών και έτσι το «όφελος»’ στο κάθε ακίνητο είναι διαφορετικό. Επομένως, ένας φορολογούμενος με ένα ακίνητο, λ.χ., στην Τρίπολη και ένα στο Βόλο, θα πρέπει να φορολογείται χωριστά για το κάθε ακίνητο από τους αντίστοιχους τοπικούς φορείς. Εάν υιοθετηθεί η αρχή του ανταλλάγματος, που είναι η επικρατέστερη, τότε ο φόρος είναι «in rem» και η ακίνητη περιουσία του φορολογούμενου δεν αθροίζεται ούτε χρησιμοποιείται προοδευτική φορολογική κλίμακα (Musgrave and Musgrave, 1980, σελ. 470).

Λόγω της ανταποδοτικής του φύσης, ο φόρος στην ακίνητη περιουσία στις περισσότερες χώρες του κόσμου επιβάλλεται και εισπράττεται από την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, από τα μέσα της δεκαετίας του 1990, όλες οι χώρες μέλη του ΟΟΣΑ (34 χώρες) επιβάλλουν φόρο στην ακίνητη περιουσία (OECD,2013). Αντίστοιχα, από τα στοιχεία του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (IMF, 2005, Country Sections), προκύπτει ότι οι περισσότερες χώρες του κόσμου επιβάλλουν φόρο στην ακίνητη περιουσία, πρωτίστως σε επίπεδο Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

3. Οι οικονομικές λειτουργίες του φόρου

3.1 Η βελτίωση της κατανομής των συντελεστών παραγωγής.

Η κυριότερη οικονομική επίδραση ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία είναι η βελτίωση στην κατανομή των συντελεστών παραγωγής στην οικονομία. Καθώς ο φόρος πλήττει εξίσου όλα τα περιουσιακά στοιχεία, ανεξάρτητα από την (εισοδηματική) αποδοτικότητα τους, οι φορολογούμενοι θα επενδύσουν σε αυτά με την μεγαλύτερη απόδοση. Ετσι θα περιοριστούν οι «μη παραγωγικές επενδύσεις» (π.χ. σε κενά οικόπεδα στις παρυφές των πόλεων για κερδοσκοπικούς λόγους κ.λπ.), ενώ θα υπάρχει πίεση για καλύτερη αξιοποίηση της υφιστάμενης ακίνητης περιουσίας του φορολογούμενου (Neitzer,1966, σελ.33-34). Αντίθετα, ο φόρος εισοδήματος πλήττει πρωτίστως τις πλέον αποδοτικές μορφές επένδυσης (εκείνες που παράγουν μεγαλύτερο ετήσιο εισόδημα), με αποτέλεσμα να αποθαρρύνει αυτές τις επενδύσεις.

Επίσης, η φορολογία ακινήτων δεν έχει αρνητικές επιπτώσεις στα κίνητρα για προσφορά εργασίας, αποταμίευση και επένδυση, αυξάνοντας έτσι την οικονομική αποτελεσματικότητα. Εάν μάλιστα ο φόρος στα ακίνητα μετριάσει τη φορολογική επιβάρυνση από τη φορολογία εισοδήματος, τότε περιορίζονται και οι αρνητικές επιπτώσεις της φορολογίας εισοδήματος. Κάτι τέτοιο θα μπορούσε να συμβεί, π.χ., εάν το ποσό του φόρου ακίνητης περιουσίας εκπίπτει από το φορολογητέο εισόδημα, ή εάν αποτελεί πίστωση φόρου.

Σημειώνεται ότι, όταν ο φόρος επιβάλλεται για πρώτη φορά (ή αυξάνονται σημαντικά οι συντελεστές), η πίεση για καλύτερη αξιοποίηση της υφιστάμενης ακίνητης περιουσίας του φορολογούμενου (ιδιαίτερα οι κενές κατοικίες, τα οικόπεδα, οι μη καλλιεργούμενες αγροτικές εκτάσεις κ.λπ.) θα προκαλέσει και ένα κύμα μεταβιβάσεων ακινήτων. Μέσω των μεταβιβάσεων οι παραγωγικοί αυτοί συντελεστές θα ανακατανεμηθούν προς τις πλέον αποδοτικές χρήσεις, αυξάνοντας έτσι την οικονομική αποτελεσματικότητα, την προστιθέμενη αξία και το ΑΕΠ της οικονομίας.

Το σημαντικότερο ίσως επιχείρημα κατά του φόρου είναι ότι αποθαρρύνει τις επενδύσεις σε κτήρια και ιδιαίτερα σε κατοικίες[3] (Netzer, 1966, σελ. 5). Επίσης, η φορολογία φέρεται να αποθαρρύνει την ανοικοδόμηση και την ανάπλαση των παλαιότερων τμημάτων των μεγαλουπόλεων (Netzer 1966, σελ. 83). Αυτό, όμως, είναι δυνατόν να αντιμετωπισθεί με τη χρήση δύο φορολογικών συντελεστών, ενός για το οικόπεδο και ενός για το κτήριο (ή άλλη κατασκευή), όπου ο συντελεστής για το κτίσμα θα είναι σημαντικά μικρότερος από αυτόν του οικοπέδου. Ετσι η συνολική (ποσοστιαία) φορολογική επιβάρυνση θα μειώνεται όσο αξιοποιείται το οικόπεδο και αυξάνεται η συνολική αξία του ακινήτου, δηλαδή της γης και του κτίσματος μαζί (Manessiotis 1985, σελ. 262 και 286-291).

Η λύση αυτή βέβαια έχει το μειονέκτημα ότι μετά την οικοδόμηση είναι δύσκολο να διαχωριστεί η αξία του οικοπέδου από τη συνολική αξία του ακινήτου (οικόπεδο συν κτίσμα), ιδιαίτερα στο κέντρο των μεγαλουπόλεων όπου δεν υπάρχουν πολλές συναλλαγές σε οικόπεδα. Πάντως, σήμερα πολλές χώρες του κόσμου και περιοχές (π.χ., Δανία, Αυστραλία, Σιγκαπούρη, Χονγκ Κονγκ, Ν. Κορέα, κάποιες πόλεις του δυτικού Καναδά και 19 δήμοι στην Πενσυλβάνια) χρησιμοποιούν δύο συντελεστές. Επίσης, το θέμα της επιβολής του φόρου με ενιαίο συντελεστή ή με δύο συντελεστές βρίσκεται τα τελευταία χρόνια στο επίκεντρο της επιστημονικής συζήτησης (Arnott και Petrova 2006, σελ. 241 και 243).

Μία συναφής κριτική είναι ότι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, η επιβολή του φόρου ακίνητης περιουσίας και συγκεκριμένα η συνιστώσα που αφορά το κτίσμα, με τις στρεβλώσεις που δημιουργεί, ενθαρρύνει την υπέρμετρη χωροταξική επέκταση των μεγαλουπόλεων, με την κατασκευή μικρότερων κτισμάτων σε μεγαλύτερα οικόπεδα[4]. Για αυτό τον λόγο, η επιβολή του φόρου αποκλειστικά στη γη θα οδηγούσε σε μικρότερης έκτασης αστικά κέντρα, αλλά με μεγαλύτερη πληθυσμιακή πυκνότητα. Αυτό θα διέσωζε τον ελεύθερο περιαστικό χώρο γύρο από τις μεγαλουπόλεις και θα περιόριζε την κυκλοφοριακή συμφόρηση (Brueckner and Kim, 2003).

Ουσιαστικά, η επιβολή του φόρου μόνο στη γη και όχι στα κτίσματα (δηλαδή στο κεφάλαιο), είναι μία ακραία περίπτωση επιβολής του φόρου με δύο συντελεστές, όπου ο συντελεστής στα κτίσματα είναι μηδέν.

3.2 Η κεφαλαιοποίηση του φόρου και η εφάπαξ μείωση της αξίας των ακινήτων.

Οταν ο φόρος της ακίνητης περιουσίας εισάγεται για πρώτη φορά, ή αυξάνεται σημαντικά, και εφόσον δεν υπάρχει δυνατότητα μετακύλισης, προκαλεί μία εφάπαξ μείωση της τιμής των ακινήτων στην αγορά. Η ετήσια απόδοση του ακινήτου (πραγματική ή τεκμαρτή) μειώνεται κατά το ποσό του φόρου, οπότε, με αμετάβλητο το επιτόκιο, η μικρότερη απόδοση υποδηλώνει χαμηλότερο κεφάλαιο (δηλαδή μικρότερη αξία του ακινήτου). Ο φόρος κεφαλαιοποιείται. Η μείωση αυτή (κεφαλαιακές ζημίες) είναι εφάπαξ και επιβαρύνει τον ιδιοκτήτη του ακινήτου την στιγμή επιβολής του φόρου. Οι επόμενοι ιδιοκτήτες δεν θα υποστούν αυτή την εφάπαξ επιβάρυνση επειδή θα έχουν αγοράσει το ακίνητο φθηνότερα (Aaron 1975, σελ. 22 και Netzer 1966, σελ. 34-35).

Βέβαια το μέγεθος της μείωσης της αξίας του ακινήτου θα εξαρτηθεί και από τον τρόπο που θα χρησιμοποιηθούν τα σχετικά έσοδα. Εάν τα έσοδα από τον νέο φόρο χρησιμοποιηθούν από την Τοπική Αυτοδιοίκηση για βελτίωση των παρεχομένων υπηρεσιών και την παροχή περισσότερων τοπικών δημόσιων αγαθών, τότε η αξία των ακινήτων στην περιοχή θα κινηθεί ανοδικά , αντισταθμίζοντας, σε μικρό ή μεγάλο βαθμό, τη μείωση της αξίας λόγω της επιβολής του φόρου. Σημαντική ανοδική επίδραση στην αξία των ακινήτων φαίνεται ότι έχει η βελτίωση της συγκοινωνίας και γενικότερα της πρόσβασης σε μία περιοχή (Netzer 1966, σελ. 33-66).

4. Ποιος πραγματικά πληρώνει τον φόρο ακίνητης περιουσίας; Μετακύλιση και τελική επίπτωση του φόρου.

Η επιβολή ενός φόρου θέτει σε κίνηση μία διαδικασία αναπροσαρμογών από πλευράς φορολογουμένων που αρχικά επιβαρύνονται από τον φόρο, με σκοπό τη μετάθεση, στον βαθμό που αυτό είναι δυνατόν, του φόρου σε άλλους φορολογούμενους. Η μετάθεση αυτή του φόρου, που είναι γνωστή ως μετακύλιση, επιτυγχάνεται μέσω των συναλλαγών. Ενας φόρος, π.χ., στην παραγωγή/πώληση ενός προϊόντος θα έχει ως αποτέλεσμα οι παραγωγοί/πωλητές να αυξήσουν τις τιμές τους προκειμένου να μετακυλίσουν το φόρο στους τελικούς καταναλωτές. Αλλά και οι τελικοί καταναλωτές, μέσω της μείωσης της ζητούμενης ποσότητας του προϊόντος, θα «αναγκάσουν» τους παραγωγούς/εμπόρους να απορροφήσουν ένα μέρος του φόρου. Ο τρόπος που τελικά θα επιμερισθεί ο φόρος (η τελική «επίπτωση» του φόρου) εξαρτάται από παράγοντες όπως η ελαστικότητα προσφοράς και ζήτησης του προϊόντος ως προς την τιμή και είναι δύσκολο να προβλεφθεί.

Στην περίπτωση ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία, έως το 1970 γινόταν δεκτό ότι το τμήμα του φόρου που αφορούσε τις επιχειρήσεις (ακίνητα, μηχανήματα και αποθέματα) μετακυλίονταν στις τιμές των αντίστοιχων προϊόντων και τελικά επιβάρυνε τους καταναλωτές. Το τμήμα του φόρου που αφορούσε τη γη επιβάρυνε αποκλειστικά τους ιδιοκτήτες γης και δεν υπήρχε τρόπος να μετακυλιστεί. Τέλος, το τμήμα που αφορούσε κατοικίες είτε μετακυλίονταν στους ενοικιαστές μέσω υψηλότερων ενοικίων, είτε στους ιδιοκτήτες των κατοικιών (στην περίπτωση της ιδιοκατοίκησης). Αλλά και η περίπτωση των κατοικιών αφορά κατανάλωση, δηλαδή κατανάλωση υπηρεσιών στέγασης. Αρα και αυτό το τμήμα του φόρου επιβάρυνε την κατανάλωση. Αυτά ίσχυαν έως το τέλος της δεκαετίας του 1960 (Aaron, 1975, σελ. 18-38).

Με βάση την ανωτέρω ανάλυση για τη μετακύλιση του φόρου, στον βαθμό που ο φόρος αφορούσε κτίσματα και κατασκευές θεωρείτο (τουλάχιστον στις ΗΠΑ) ως αντίστροφα προοδευτικός, γιατί οι καταναλωτικές δαπάνες ως γνωστόν μειώνονται, ως ποσοστό του εισοδήματος, καθώς το εισόδημα αυξάνει. Υπήρχαν όμως ισχυρές ενδείξεις ότι ο φόρος που αφορούσε ιδιοκατοικούμενα ακίνητα ήταν προοδευτικός, ιδιαίτερα για φορολογούμενους με υψηλό εισόδημα (Aaron, 1975, σελ.37). Επίσης, το τμήμα του φόρου που αφορούσε αποκλειστικά γη εθεωρείτο προοδευτικό.

Η πρόοδος όμως στην ανάλυση της μετακύλισης των φόρων (Arnold Harberger και άλλοι) άλλαξε αυτή την εικόνα. Από τις αρχές της δεκαετίας του 1970 γίνεται δεκτό ότι ο φόρος ακίνητης περιουσίας, εφόσον επιβάλεται (έστω και με διαφορετικό τρόπο) σε όλες τις περιοχές της χώρας,τελικά επιβαρύνει όλους τους ιδιοκτήτες κεφαλαίου (και όχι τους καταναλωτές) και για τον λόγο αυτό είναι προοδευτικός. Η αρχική επιβολή του φόρου ή η αύξηση του υφιστάμενου φόρου καθιστά όλο το φορολογικό σύστημα μιας χώρας περισσότερο προοδευτικό, παρά το γεγονός ότι ο φόρος επιβάλλεται με αναλογικούς συντελεστές και όχι με προοδευτική κλίμακα (Mieszkowski 1972 και Aaron 1975, σελ.38-54).

5. Τα κύρια χαρακτηριστικά της φορολογίας της ακίνητης περιουσίας

Ο τίτλος «φορολογία ακίνητης περιουσίας» περιλαμβάνει μία ποικιλία φόρων που επιβάλλονται με διαφορετικούς κανόνες και με διαφορετικούς συντελεστές σε διαφορετικές φορολογικές βάσεις (Aaron 1975, σελ. 17). Λόγω των μεγάλων διαφορών, όχι μόνο από χώρα σε χώρα, αλλά και ανάμεσα στις διοικητικές περιοχές εντός της ίδιας χώρας[5], η περιγραφή του φόρου δεν είναι εύκολη. Για τον λόγο αυτό, η περιγραφή που ακολουθεί δεν αφορά τον φόρο όπως επιβάλλεται σε κάποια συγκεκριμένη χώρα, αλλά εστιάζεται στα κύρια χαρακτηριστικά του φόρου που απαντώνται πιο συχνά στην πράξη, ή σε κάποια χαρακτηριστικά που είναι πολύ ενδιαφέροντα.

Φορολογική Βάση

Κατά κανόνα, ως φορολογική βάση του φόρου νοείται κατ’ αρχήν η αγοραία αξία του εδάφους και των κτισμάτων ή άλλων βελτιώσεων, αφαιρουμένου του ανεξόφλητου υπολοίπου των ενυποθήκων δανείων. Στις ΗΠΑ η φορολογική βάση περιλαμβάνει ακίνητη περιουσία (αστικά ακίνητα και αγροτική γη), εγκαταστάσεις και εξοπλισμό επιχειρήσεων (κτήρια, μηχανήματα κ.λπ.), καθώς και τα αποθέματα των επιχειρήσεων σε έτοιμα προϊόντα (Netzer, 1966, σελ.3 και Musgrave and Musgrave, 1980, σελ.476-477).

Ορισμένες απαλλαγές και εξαιρέσεις από το φόρο παρουσιάζουν ενδιαφέρον. Τα καινούργια εργοστάσια π.χ. εξαιρούνται για δέκα χρόνια. Επίσης εξαιρούνται οι εγκαταστάσεις για την αντιμετώπιση και τον περιορισμό της μόλυνσης του περιβάλλοντος. Συνήθως εξαιρούνται και τα κυβερνητικά κτίρια, η εκκλησιαστική περιουσία καθώς και τα ακίνητα μη κερδοσκοπικών, φιλανθρωπικών και εκπαιδευτικών οργανώσεων. Τα αποθέματα των επιχειρήσεων απαλλάσσονται μερικώς ή στο σύνολό τους (Aaron 1975, σελ. 7).

Φορολογικοί συντελεστές

Η φορολογία ακίνητης περιουσίας επιβάλλεται με αναλογικούς συντελεστές. Οι συντελεστές είναι χαμηλοί και συνήθως δεν υπερβαίνουν το 1%. Υπάρχουν όμως και περιπτώσεις που φθάνουν το 2%. Σημειώνεται πάντως ότι η φορολογική επιβάρυνση του ακινήτου εξαρτάται τόσο από τον συντελεστή, όσο και από τον προσδιορισμό της φορολογητέας αξίας του ακινήτου. Εάν η εκτιμηθείσα αξία του ακινήτου είναι λ.χ. το 1/4 της αγοραίας αξίας, τότε ένας συντελεστής 2% είναι το ίδιο με συντελεστή 0,5% επί της αγοραίας αξίας.

Η επίτευξη οικονομικής αποτελεσματικότητας συνηγορεί υπέρ της επιβολής του φόρου με δύο συντελεστές, έναν για το οικόπεδο και έναν για το κτίσμα. Ομως, η διοίκηση του φόρου είναι ευκολότερη όταν υπάρχει ένας μόνο συντελεστής. Τα τελευταία χρόνια η επιστημονική συζήτηση έχει επικεντρωθεί σε αυτή την αντίστροφη σχέση μεταξύ οικονομικής αποτελεσματικότητας και διοικητικής ευχέρειας (Arnott and Petrova, 2006, σελ. 241).

Συνήθως οι φορολογικοί συντελεστές στις μεγάλες πόλεις είναι μεγαλύτεροι απ’ ό,τι στην ύπαιθρο, ενώ οι συντελεστές για τη φορολογία της αγροτικής γης είναι ακόμη πιο χαμηλοί. Ειδικά δε για την αγροτική γη ο φόρος πολλές φορές επιβάλλεται ανά μονάδα επιφανείας, λ.χ. ανά στρέμμα, και όχι κατ’ αξίαν.

Η διοίκηση του φόρου και η εκτίμηση της αξίας των ακινήτων

Η επιτυχής επιβολή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία εξαρτάται από την καλή διοίκηση του φόρου, σε απείρως μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι αυτό ισχύει για οποιονδήποτε άλλο φόρο (Aaron 1975, σελ.12). Διαχρονικά, το μεγαλύτερο πρόβλημα στην επιβολή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία είναι η αποτίμηση της αξίας του ακινήτου. Η ορθή και δίκαιη εκτίμηση της αξίας της ακίνητης περιουσίας αποτελεί την πεμπτουσία της καλής διοίκησης του φόρου. Γι’ αυτό και στις ΗΠΑ ένα από τα δύο σημεία της εντονότατης κριτικής που ασκείται αφορά την «κακοδιοίκηση» του φόρου (Aaron 1975, σελ.ix και 56-70). Η ακίνητη περιουσία δεν είναι ομοιογενής. Υπάρχουν τεράστιες διαφορές τόσο στην αξία του κτίσματος όσο και του οικοπέδου, ακόμα και σε ακίνητα που βρίσκονται πολύ κοντά. Η ποιότητα κατασκευής, η ηλικία του κτίσματος, οι τυχόν ανακαινίσεις και βελτιώσεις, ο προσανατολισμός κ.λπ., καθώς και πολλοί άλλοι παράγοντες όπως π.χ. νομικά θέματα, καθιστούν το κάθε ακίνητο μοναδικό. Αλλά και στην αγροτική γη υπάρχουν μεγάλες διαφορές στην ποιότητα του εδάφους, στην ύπαρξη άρδευσης, στο υψόμετρο, τις κλιματικές συνθήκες κ.λπ. (Stotsky and Yucelik, 1995, σελ.185-187).

Ως φορολογητέα αξία λαμβάνεται η «αγοραία» αξία του ακινήτου (η οποία αναφέρεται ως «capital value», CV). Αλλη εναλλακτική μέθοδος είναι η εξεύρεση της αξίας του ακινήτου μέσω της ετήσιας απόδοσής του π.χ. ενοικίου (γνωστή ως «rental annual value», AV). Στην Ελλάδα ο νόμος 11 του 1975 έδινε τη δυνατότητα στον φορολογούμενο να επιλέγει είτε τη μια μέθοδο είτε την άλλη. Αλλά το 1977 (Ν. 542) καταργήθηκε η δυνατότητα επιλογής της μεθόδου του ετήσιου ενοικίου.

Στις ΗΠΑ η εκτίμηση της αγοραίας αξίας γίνεται από εξειδικευμένους υπαλλήλους-εκτιμητές του αρμόδιου δήμου. Ομως, ως φορολογική βάση λαμβάνεται συνήθως ένα κλάσμα της αγοραίας αξίας. Πρόκειται για πρακτική ανάλογη με αυτήν που εφαρμοζόταν στην Ελλάδα, όπου οι «αντικειμενικές τιμές» ήταν μικρότερες από τις αγοραίες τιμές (πριν από την κρίση).

Η συχνή εκτίμηση (κάθε 2-3 χρόνια) θεωρείται ότι βελτιώνει σημαντικά την ακρίβεια των εκτιμήσεων. Στα μέσα της δεκαετίας του 1970 η Καλιφόρνια και αργότερα και άλλες Πολιτείες εισήγαγαν έναν τρόπο συχνής επανεκτίμησης της αξίας των ακινήτων μέσω ενός προγράμματος (ηλεκτρονικού υπολογιστή) με βάση ορισμένα στοιχεία και πληροφορίες. Εφόσον η ροή των στοιχείων και των απαραίτητων πληροφοριών είναι εξασφαλισμένη, η επανεκτίμηση γίνεται κάθε χρόνο ή και κάθε εξάμηνο (Aaron 1975, σελ. 69-70). Σημειώνεται ότι η αξία των ακινήτων των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας, των μεταλλείων, των σιδηροδρόμων καθώς και των κτηρίων των τραπεζών εκτιμούνται με διαφορετικό τρόπο από τα άλλα ακίνητα λόγω των εγγενών δυσχερειών που υπάρχουν (Netzer, 1966, σελ. 21, Aaron1975, σελ. 7).

6. Προβλήματα εφαρμογής του φόρου στην Ελλάδα

Το φορολογικό σύστημα της Ελλάδος έχει αναπτυχθεί υπό το κράτος σημαντικών δημοσιονομικών πιέσεων. Πολλές φορές δηλαδή υιοθετήθηκε επειγόντως κάποιος φόρος για εισπρακτικούς και μόνο σκοπούς, χωρίς να εξετάζονται οι επιπτώσεις του νέου φόρου στην οικονομία ή η συμβατότητά του με τους υφιστάμενους φόρους. Αυτά ισχύουν και για τον φόρο ακίνητης περιουσίας.

Ομως, εκτός από την παραπάνω γενική παρατήρηση, στην περίπτωση του φόρου ακίνητης περιουσίας υπάρχουν και πολλοί άλλοι λόγοι που δεν επέτρεψαν την επιτυχή εισαγωγή του φόρου. Στην ενότητα αυτή εξετάζονται οι κυριότεροι από αυτούς τους λόγους:

1. Παντελής έλλειψη σοβαρής προετοιμασίας.Η πρόταση του ΚΕΠΕ το 1967 (σελ. 122-130) που είχε συνταχθεί από τον καθηγητή George Break, ήταν λεπτομερέστατη και προέβλεπε πολλές και σημαντικές προπαρασκευαστικές ενέργειες σε τρία στάδια, όπως, π.χ. τη σύνταξη χαρτών, τη σύνταξη «φορολογικού κτηματολογίου», την εκπαίδευση εκτιμητών (υπαλλήλων του υπουργείου Οικονομικών) από ξένους ειδικούς, την κατάρτιση εγχειριδίου – οδηγού για τις ορθές διαδικασίες εκτίμησης της περιουσίας κ.λπ.

Οταν, όμως, το 1975 εισήχθη για πρώτη φορά ο φόρος ακίνητης περιουσίας, δεν υπήρξε σχεδόν καμία προετοιμασία, αν και αυτό ήταν απαραίτητο καθώς ο φόρος εφαρμοζόταν για πρώτη φορά στην Ελλάδα και δεν υπήρχε η σχετική εμπειρία. Τέτοια ήταν η σπουδή, που ο φόρος άρχισε να ισχύει «… πριν ακόμη κυκλοφορήσει η εγκύκλιος του νόμου…». «Δεν είχε γίνει προφανώς αντιληπτό ότι η επιβολή φόρου ακίνητης περιουσίας είναι ένα πολύ δύσκολο εγχείρημα και απαιτεί σημαντική προετοιμασία και προπαρασκευή» (Γεωργακόπουλος-Λοϊζίδης, 1985, σελ. 73).

Το κρίσιμο θέμα της εκτίμησης της αξίας των ακινήτων ανατέθηκε σε τριμελείς ή πενταμελείς επιτροπές. Το σχήμα αυτό αποδείχθηκε μη λειτουργικό. Ο τρόπος εκτίμησης της αξίας θεωρήθηκε ως «… η βασική αδυναμία του φόρου… που προδίκαζε … την αποτυχία του» (Γεωργακόπουλος- Λοϊζίδης 1985, σελ. 73-74). Αλλά και η κατάργηση των επιτροπών το 1977 δεν βελτίωσε την κατάσταση και έτσι ο φόρος, που απέδιδε μόλις το 0,27% έως 0,33% των εσόδων του Προϋπολογισμού, καταργήθηκε το 1980.

Αλλά και ο νέος φόρος που επιβλήθηκε το 1982 (Ν.1249/82) «…και πάλι σχεδιάστηκε και εφαρμόστηκε με μεγάλη ταχύτητα, χωρίς να έχει γίνει η σχετική μελέτη και προπαρασκευή». Βασίστηκε ουσιαστικά στο νόμο του 1975 «…και άρχισε να εφαρμόζεται αμέσως μετά την ψήφισή του, πριν ακόμη κυκλοφορήσει η σχετική εγκύκλιος και … ενημερωθούν οι φοροτεχνικές υπηρεσίες…” (Γεωργακόπουλος-Λοϊζίδης, 1985, σελ. 90).

Ο νόμος προέβλεπε τη χρήση ενός «αντικειμενικού τρόπου» αποτίμησης της αξίας του ακινήτου καθώς και την υποχρέωση όλων των φορολογουμένων, ανεξάρτητα εάν είχαν υποχρέωση καταβολής φόρου, να υποβάλλουν δήλωση. Αυτό δημιούργησε τεράστιες αντιδράσεις και τελικά οδήγησε στην επιστροφή των δηλώσεων στους φορολογούμενους το καλοκαίρι του 1982. Ετσι, χάθηκε η ευκαιρία δημιουργίας ενός «φορολογικού περιουσιολογίου» (fiscal cadaster) στις αρχές της δεκαετίας του 1980. Ο φόρος αυτός καταργήθηκε στις 31-12-1992.

Η ίδια σπουδή και έλλειψη σοβαρής προετοιμασίας παρατηρήθηκε όταν ο φόρος επιβλήθηκε εκ νέου το 1997, το 2008, το 2010 καθώς και το 2013 που επιβλήθηκε ο ΕΝΦΙΑ. Στην περίπτωση του ΕΝΦΙΑ, πολλοί βουλευτές έκαναν αργότερα λόγο για «προχειρότητες» (ΤΑ ΝΕΑ, 19-8-2014).

2. Ελλειψη φορολογικού περιουσιολογίου και Κτηματολογίου.Η ύπαρξη ενός αξιόπιστου και ενημερωμένου Κτηματολογίου ή φορολογικού περιουσιολογίου θεωρείται εκ των ων ουκ άνευ για την επιτυχή εφαρμογή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία (βλ. π.χ. Stotsky and Yucelik,1995, σελ. 187-188).

Εκτός από το 1982, δηλώσεις κατοχής ακινήτων υποβλήθηκαν και πάλι το 1997, όταν επιβλήθηκε ο Φόρος Μεγάλης Ακίνητης Περιουσίας (ΦΜΑΠ). Εκτοτε υποβλήθηκαν αρκετές φορές δηλώσεις (έντυπο Ε9). Παρ’ όλα αυτά το φθινόπωρο του 2011, όταν, λόγω της κρίσης, χρειάστηκε επειγόντως να επιβληθεί ένας έκτακτος φόρος στα ακίνητα δεν υπήρχε αξιόπιστο (ηλεκτρονικό) φορολογικό περιουσιολόγιο, γι’ αυτό και χρησιμοποιήθηκε το αρχείο της ΔΕΗ. Ετσι προέκυψε το έκτακτο ειδικό τέλος στα ηλεκροδοτούμενα δομημένα ακίνητα (ΕΕΤΗΔΕ). Με αυτό τον τρόπο απηλλάγησαν μεγάλες περιουσίες που δεν ηλεκτροδοτούντο και αυτό δημιούργησε μεγάλες αδικίες, ιδιαίτερα μεταξύ αστικών ακινήτων και αγροτικών εκτάσεων. Δηλαδή, τριάντα επτά χρόνια μετά την επιβολή για πρώτη φορά φορολογίας στα ακίνητα, δεν υπήρχε ένα στοιχειώδες ηλεκτρονικό περιουσιολόγιο. Επιπλέον, το ΕΕΤΗΔΕ επιβλήθηκε και ίσχυσε παράλληλα με τον ΦΜΑΠ, ο οποίος είχε επιβληθεί (εκ νέου) το 2010.

Εκτός, όμως, από την αδυναμία κατάρτισης και συνεχούς ενημέρωσης ενός αξιόπιστου φορολογικού περιουσιολογίου από τις φορολογικές αρχές, δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη και το Κτηματολόγιο. Η κατάρτιση του Κτηματολογίου συνεχίζεται για περισσότερο από δύο δεκαετίες και έχουν δαπανηθεί κονδύλια από τρία Κοινοτικά προγράμματα, αλλά ο χρόνος ολοκλήρωσής του δεν είναι ακόμη γνωστός.

3. Υψηλά αφορολόγητα ποσά.Πλην του ΕΝΦΙΑ, σε όλες τις άλλες περιπτώσεις τα αφορολόγητα ποσά ήταν εξαιρετικά υψηλά. Το 1975, π.χ., το αφορολόγητο ήταν 10.000.000 δραχμές. Επιπλέον, τα 3/4 της αγροτικής γης ήταν αφορολόγητα (συν τα 10 εκατομμύρια), καθώς και τα σπίτια των αγροτών (ανεξαρτήτως αξίας). Το 1982 το αφορολόγητο ήταν 25.000.000 δραχμές, περίπου το δεκαπλάσιο της αξίας ενός μέσου διαμερίσματος στην Αθήνα. Μετά από αυξήσεις, το αφορολόγητο αυτό έφθασε το 1992 τα 110.000.000 δρχ. για τους 2 συζύγους. Το 1997, το αφορολόγητο καθορίστηκε στα 120.000.000 δρχ. για τους δύο συζύγους κ.ο.κ. Αυτό ήταν το δεύτερο σημαντικότερο μειονέκτημα, καθώς η μεγάλη πλειονότητα των ακινήτων δεν καλύπτονταν από τον φόρο (Γεωργακόπουλος-Λοϊζίδης, 1985, σελ.77).

Από τον τρόπο που επιβλήθηκαν οι φόροι ακίνητης περιουσίας έως και το 2010 δίδεται η εντύπωση ότι δεν υπήρχε πραγματική βούληση για την επιβολή ενός ουσιαστικού φόρου στην ακίνητη περιουσία που θα αποτελούσε μόνιμο στοιχείο του φορολογικού μας συστήματος.

Αυτό προκύπτει και από τα πολύ χαμηλά έσοδα που εισπράττονταν. Οπως προκύπτει από τον Πίνακα 1 κατωτέρω, τα έσοδα αυτά έως και το 2010 δεν υπερέβησαν το 0,15% του ΑΕΠ.

Η σημαντική αύξηση των εσόδων που εμφανίζεται στον Πίνακα το 2002 οφείλεται πιθανόν στη φορολόγηση, για πρώτη φορά, των ακινήτων που ανήκουν σε υπεράκτιες εταιρίες (Ν. 3052/2002 και Ν. 3091/2002).

4. Ο φόρος επιβαλλόταν πάντοτε από την κεντρική κυβέρνηση.Παγκοσμίως, ο φόρος ακίνητης περιουσίας επιβάλλεται κατά κανόνα από την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι αφενός άριστος γνώστης των τοπικών αναγκών και αφετέρου των τοπικών συνθηκών καθώς και όλων των άλλων παραγόντων που επηρεάζουν την αξία των ακινήτων και έτσι είναι σε θέση να επιβάλλει τον φόρο με πολύ πιο ακριβοδίκαιο τρόπο απ’ ό,τι οι κεντρικές υπηρεσίες. Είναι χαρακτηριστικό ότι στο δημόσιο διάλογο σχετικά με την επιβολή του ΕΝΦΙΑ, οι δήμαρχοι νησιών διετύπωσαν τελείως διαφορετικές απόψεις από τους δημάρχους του Θεσσαλικού κάμπου.

Είναι επίσης γνωστό ότι με τον ΕΝΦΙΑ έγιναν τραγικά και οφθαλμοφανή λάθη. Χωράφια ολίγων στρεμμάτων π.χ., εκτιμήθηκε ότι άξιζαν εκατομμύρια ευρώ, σπίτια που είχαν καταστραφεί ολοσχερώς από κατολισθήσεις επιβαρύνθηκαν με σημαντικό φόρο, ενώ την τελευταία στιγμή απηλλάγησαν μαντριά, στάβλοι κ.λπ. Τον Αύγουστο του 2014, προκειμένου να διορθωθούν πολλά σφάλματα, άλλαξαν οι αποτιμήσεις σε 1.268 περιοχές της χώρας, με το αντίστοιχο ποσό του φόρου να μειώνεται έως και 98% (ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ 15-17/8/2014, ΤΑ ΝΕΑ 5-8-2014, 19-8-2014, 16-9-2014). Τίποτα από αυτά δεν θα είχε συμβεί εάν ο φόρος επιβαλλόταν από την Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Επίσης, με τον τρόπο αυτό η Τοπική Αυτοδιοίκηση θα αποκτήσει πραγματική οικονομική αυτοτέλεια, ενώ οι φορολογούμενοι θα έχουν άμεση αντίληψη για τον τρόπο που δαπανώνται οι φόροι τους, γεγονός που αυξάνει τη λογοδοσία και περιορίζει τη φοροδιαφυγή (Pommerehne, W.W. και Weck-Hamnemann,H. 1989). Επιπλέον, έχει αποδειχθεί ότι όταν ο ίδιος φορέας έχει την ευθύνη συλλογής των φόρων και πραγματοποίησης των δαπανών, είναι πολύ πιο υπεύθυνος στη διαχείριση των χρημάτων των φορολογουμένων. Οταν οι φόροι συλλέγονται από την κεντρική κυβέρνηση και τα κονδύλια μεταβιβάζονται στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, τότε υπάρχει πιο χαλαρή διαχείριση και αύξηση δαπανών.

Φυσικά η μεταβίβαση του φόρου στην Τοπική Αυτοδιοίκηση θα σημάνει ταυτόχρονα και την κατάργηση κάθε μορφής χρηματοδότησης από τον Προϋπολογισμό στην Αυτοδιοίκηση. Επίσης, θα πρέπει να διασφαλιστεί σε όλη την επικράτεια η εφαρμογή της ίδιας μεθοδολογίας στην αποτίμηση των ακινήτων. Παράλληλα, θα καθοριστούν ανώτατα και κατώτατα όρια στους φορολογικούς συντελεστές (όπως π.χ. ισχύει στον ΤΑΠ), ώστε να μη διαφέρουν ριζικά από περιοχή σε περιοχή.

Τέλος, οι δήμοι θα υποχρεωθούν με πολύ αυστηρές διατάξεις να μη δημιουργούν ελλείμματα. Κάθε χρόνο ο δήμος θα εκτιμά τη συνολική αξία των ακινήτων στην περιοχή του (δηλαδή τη φορολογική βάση) και θα επιλέγει αυτόν τον συντελεστή που θα εξασφαλίζει επαρκή φορολογικά έσοδα, ώστε να μην προκύπτει έλλειμμα (Pechman, 1971, σελ.224). Η μέθοδος αυτή ακολουθείται και στον Προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ενωσης.

Βέβαια το 1975, όταν στην Ελλάδα υπήρχαν περισσότερες από 5.000 Κοινότητες (με στοιχειώδη οργάνωση) και πάνω από 1.000 δήμοι, η επιβολή του φόρου από την Τοπική Αυτοδιοίκηση ήταν μάλλον αδύνατη. Σήμερα, όμως, μετά την ενοποίηση, όπου οι δήμοι δεν υπερβαίνουν τους 350 σε όλη τη χώρα και έχουν σημαντικό μέγεθος και αξιόλογο διοικητικό μηχανισμό, η επιβολή και η είσπραξη του φόρου από την Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν αποτελεί πρόβλημα. Πολύ δε περισσότερο αφού οι δήμοι έχουν αναλάβει και την πολεοδομία. Σε κάθε δήμο θα πρέπει να συσταθεί μια Υπηρεσία Αποτίμησης Ακινήτων. Ο επικεφαλής αυτής της υπηρεσίας ενδεχομένως να εκλέγεται αυτόνομα στις δημοτικές εκλογές, χωρίς να συμμετέχει σε συνδυασμούς.

5. Φορολόγηση του συνόλου της ακίνητης περιουσίας και προοδευτικότητα.Και τις επτά φορές που επιβλήθηκε ο φόρος στην Ελλάδα, επιβλήθηκε στο σύνολο της ακίνητης περιουσίας του φορολογούμενου και μάλιστα με προοδευτικούς φορολογικούς συντελεστές. Αυτό οδήγησε στην άθροιση των περιουσιακών στοιχείων και στην επιβολή του φόρου με υψηλούς οριακούς φορολογικούς συντελεστές και μεγάλη προοδευτικότητα, γεγονός που αύξανε την ευαισθησία και την αντίδραση των φορολογουμένων. Υπήρχε η εσφαλμένη αντίληψη στην Ελλάδα ότι ο φόρος θα έπρεπε να είναι οπωσδήποτε «προοδευτικός», χωρίς κανείς να ενοχλείται από την τεράστια φοροδιαφυγή (στη φορολογία εισοδήματος) που ακυρώνει, όχι μόνο κάθε προσπάθεια επίτευξης προοδευτικότητας, αλλά και αυτή την έννοια της προοδευτικότητας. Ηταν τόσο μεγάλη η επιθυμία για προοδευτικότητα που στον ΕΝΦΙΑ, όταν η αθροιστική αξία των ακινήτων υπερβαίνει τις 300.000 ευρώ, επιβάλλεται και συμπληρωματικός φόρος (surcharge) με συντελεστή που κυμαίνεται από 0,1% έως 1,0%. Η επιβολή συμπληρωματικού φόρου με αναλογικό συντελεστή αρκεί για να αυξήσει την προοδευτικότητα. Η επιβολή συμπληρωματικού φόρου με προοδευτική κλίμακα (από 0,1% έως 1,0%) είναι πραγματικά ένα μέτρο ασυνήθιστο και εξοντωτικό. Ειδικά στην περίπτωση των οικοπέδων ο ΕΝΦΙΑ επιβάλλεται με προοδευτική κλίμακα με είκοσι πέντε (25) κλιμάκια, προκειμένου να επιτευχθεί προοδευτικότητα. Εξάλλου, η διατήρηση αμετάβλητων των αντικειμενικών τιμών από το 2007 έως σήμερα (παρά την επιταγή του νόμου για αναπροσαρμογή τους κάθε διετία) προσέδωσε πρόσθετη προοδευτικότητα στον ΕΝΦΙΑ. Ομως, όπως προκύπτει από σχετική έρευνα, η εισαγωγή προοδευτικότητας στο φόρο ακίνητης περιουσίας έχει πολλές αρνητικές επιπτώσεις, είναι αναποτελεσματική και ανέφικτη (Alpha Bank, 2013, σελ. 3-23). Εξάλλου, όπως τεκμηριώθηκε παραπάνω, όταν ο φόρος καλύπτει όλη την επικράτεια τότε είναι ήδη προοδευτικός, έστω και εάν επιβάλλεται με αναλογικούς συντελεστές και κάθε ακίνητο φορολογείται αυτοτελώς. Επιπλέον, η φορολόγηση του εισοδήματος από ενοίκια στα ενοικιαζόμενα ακίνητα είναι προοδευτική.
6. Ταυτόχρονη επιβολή πολλών άλλων φόρων στα ακίνητα.Κάθε φορά που επιβαλλόταν ο φόρος ακίνητης περιουσίας στην Ελλάδα, οι προϋπάρχοντες φόροι που επιβάρυναν τα ακίνητα παρέμεναν άθικτοι. Μοναδική και αξιοσημείωτη εξαίρεση αποτέλεσε η επιβολή του ΕΝΦΙΑ, που αντικατέστησε τον ΦΜΑΠ και το ΕΕΤΗΔΕ και ορθώς συνδυάστηκε με τη μείωση του φόρου μεταβίβασης ακινήτων από 10,0% σε 3,0%.

Η επιβολή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία, για να έχει πιθανότητες επιτυχίας, θα έπρεπε να είχε συνδυαστεί με την κατάργηση οποιασδήποτε άλλης επιβάρυνσης στα ακίνητα. Στην Ελλάδα, όχι μόνο δεν καταργήθηκαν οι άλλοι φόροι, αλλά ενώ ήταν σε ισχύ ο φόρος ακίνητης περιουσίας επιβάλλονταν και νέοι φόροι στα ακίνητα. Από την 1-1-1991 π.χ. και ενώ ήταν σε ισχύ ο φόρος ακίνητης περιουσίας του 1982, επιβλήθηκε και ο φόρος αυτομάτου υπερτιμήματος (Ν. 1882/1990). Το 2006 και ενώ ίσχυε ο ΦΜΑΠ του 1997 επιβλήθηκε και πάλι φόρος αυτομάτου υπερτιμήματος, αλλά και Τέλος Συναλλαγής Ακινήτων 1%, το οποίο θα αντικαθιστούσε το φόρο μεταβίβασης, ο οποίος όμως τελικά δεν καταργήθηκε (Ν. 3427/2005, ισχύς από 1-1-2006). Το 2011, ενώ ίσχυε και ο ΦΜΑΠ του 2010 και ο φόρος αυτομάτου υπερτιμήματος, επιβλήθηκε και το Εκτακτο Ειδικό Τέλος Ηλεκτροδοτούμενων Δομημένων Επιφανειών (ΕΕΤΗΔΕ). Φυσικά, από το 1993 ισχύει συνεχώς και το ΤΑΠ. Συνολικά, έχει υπολογιστεί ότι οι φόροι που επιβαρύνουν τα ακίνητα (μεταβίβαση και κατοχή) στην Ελλάδα υπερβαίνουν τους είκοσι (Φωτόπουλος, 2008).

Το μεγαλύτερο όμως πρόβλημα είναι ο Φόρος Μεταβίβασης Ακινήτων (ΦΜΑ) που επιβάλλεται συνεχώς από το 1929 (αναθεωρήθηκε το 1950). Ο φόρος επιβαλλόταν έως το 2013 με συντελεστές 9% και 11% (που αυξάνονταν σε 11% και 13% όταν υπήρχε Πυροσβεστική Υπηρεσία). Πρόκειται για ειδικό φόρο κατ’ αξίαν, που προκαλεί μείωση των συναλλαγών και αύξηση της τιμής που καταβάλλει ο αγοραστής (και μείωση της τιμής που εισπράττει ο πωλητής). Τα μειονεκτήματα αυτού του φόρου είναι τα εξής:

1. Εμποδίζει την άριστη κατανομή των συντελεστών παραγωγής (γης και κεφαλαίου) μεταξύ εναλλακτικών χρήσεων.
2. Είναι αντίστροφα προοδευτικός, καθώς δεν λαμβάνεται υπόψη η φοροδοτική ικανότητα των φορολογουμένων (Γεωργακόπουλος, 1977, σελ. 71).
3. Περιορίζει την κινητικότητα του συντελεστή εργασία. Λόγω της μεγάλης σημασίας που δίνουν τα νοικοκυριά στην Ελλάδα στην απόκτηση ιδιόκτητης κατοικίας, έχει προταθεί ότι ο φόρος αυτός, λόγω του υψηλού κόστους του, εμποδίζει τη μετακίνηση των εργαζομένων σε άλλες περιοχές της χώρας και έτσι δημιουργεί ακαμψίες και στρεβλώσεις στην αγορά εργασίας (OECD, 1999, σελ. 78).
4. Αποτελεί αντικίνητρο για τη σύσταση μεγάλων οικονομικών μονάδων (αγροτικών, βιομηχανικών κ.λπ.), (Γεωργακόπουλος, 1977, σελ. 161).

Για όλους αυτούς τους λόγους ο ΦΜΑ είναι απαράδεκτος τόσο από πλευράς οικονομικής αποτελεσματικότητας όσο και από πλευράς φορολογικής δικαιοσύνης και έχει χαρακτηριστεί ως «ένας από τους χειρότερους φόρους που περιλαμβάνει το φορολογικό μας σύστημα» (Γεωργακόπουλος – Λοϊζίδης, 1985, σελ. 169). Γι’ αυτούς τους λόγους το 2002 η Επιτροπή Αναμόρφωσης του Φορολογικού Συστήματος είχε προτείνει την κατάργησή του (Επιτροπή Αναμόρφωσης, 2002, σελ. 138). Παρ’ όλα αυτά ο φόρος παραμένει επί 86 χρόνια στο φορολογικό μας σύστημα. Βέβαια, από το 2006 ο φόρος έχει περιοριστεί στα μεταχειρισμένα ακίνητα και στα οικόπεδα, αγροκτήματα κ.λπ., διότι στα καινούργια κτήρια επιβάλλεται ΦΠΑ.

Γενικά για την επιτυχή εισαγωγή του φόρου ακίνητης περιουσίας θα πρέπει να καταργηθούν όλοι ανεξαιρέτως οι άλλοι φόροι στα ακίνητα[6], (πλην του ΦΠΑ στα καινούργια ακίνητα), αλλά και στην απόδοση των ακινήτων, όπως π.χ. χαρτόσημο ενοικίου, ιδιοκατοίκηση κ.λπ. Φυσικά τα ενοίκια θα συνεχίσουν να συμπεριλαμβάνονται στο εισόδημα (φορολογία εισοδήματος). Για λόγους φορολογικής δικαιοσύνης, όμως, θα πρέπει να εκπίπτονται όλες οι σχετικές δαπάνες για την απόκτηση αυτού του εισοδήματος, όπως π.χ. δαπάνες για επισκευή και συντήρηση των ενοικιαζόμενων ακινήτων. Στο πλαίσιο αυτό και ο αντίστοιχος φόρος ακίνητης περιουσίας είναι σκόπιμο να αφαιρείται από το εισόδημα που προέρχεται από ενοίκια.

7. Αλλες υψηλές επιβαρύνσεις κατά τη μεταβίβαση ακινήτων.Οπως προαναφέρθηκε, ο φόρος ακίνητης περιουσίας προκαλεί μεταβιβάσεις κατά την πρώτη επιβολή του φόρου, αλλά και στη συνέχεια. Στην Ελλάδα, επιπλέον του φόρου μεταβίβασης ακινήτων, υπάρχουν και πολλές άλλες επιβαρύνσεις κατά τη μεταβίβαση ενός ακινήτου (π.χ. υψηλά συμβολαιογραφικά έξοδα, υποχρεωτική παράσταση δικηγόρου, ταμείο νομικών, κ.λπ.) που δεν επιτρέπουν την εύκολη μεταβίβαση του ακινήτου, όταν ο φορολογούμενος θέλει να το πουλήσει. Το 1983 το σύνολο αυτών των πρόσθετων επιβαρύνσεων κατά τη μεταβίβαση ενός ακινήτου (λόγω προικοδότησης) αξίας 2.268.000 δρχ. ανερχόταν στο 61,5% του κύριου φόρου. Ολες αυτές οι πρόσθετες επιβαρύνσεις έχουν τις ίδιες αρνητικές επιπτώσεις με το φόρο μεταβίβασης (Manessiotis, 1985, σελ. 66).
8. Εφαρμογή αντικειμενικών τιμών.Με εξαίρεση την πρώτη επιβολή του φόρου το 1975, σε όλες τις άλλες περιπτώσεις για την αποτίμηση του ακινήτου χρησιμοποιήθηκαν οι «αντικειμενικές τιμές». Ειδικά δε στην περίπτωση του ΕΝΦΙΑ οι αντικειμενικές τιμές δεν καθόριζαν μόνο την αξία του ακινήτου (δηλαδή της φορολογικής βάσης), αλλά προσδιόριζαν κατά μία έννοια και το φορολογικό συντελεστή του κύριου φόρου, ο οποίος κυμαίνεται από 2 έως 13 ευρώ ανά τ.μ., ανάλογα με την τιμή ζώνης.

Ουσιαστικά, με τη χρήση των «αντικειμενικών τιμών» παρακάμπτεται, αλλά δεν επιλύεται, το μεγαλύτερο πρόβλημα του φόρου ακίνητης περιουσίας, που είναι η εξεύρεση της αξίας του ακινήτου. Η χρησιμοποίηση των αντικειμενικών τιμών προκάλεσε δικαιολογημένες και έντονες αντιδράσεις, ιδιαίτερα στην περίπτωση του ΕΝΦΙΑ, επειδή οι τιμές αυτές είχαν παραμείνει αμετάβλητες από το 2007 και λόγω της κρίσης, σε πολλές περιπτώσεις οι τιμές αυτές ήταν ανώτερες από τις πραγματικές τιμές της αγοράς. Με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας οι αντικειμενικές τιμές θα πρέπει να αναπροσαρμοστούν έως τα μέσα του 2015. Πάντως, η χρήση των «αντικειμενικών τιμών» αποτέλεσε σημείο τριβής και δεν συνέβαλε στην αποδοχή του φόρου ακίνητης περιουσίας από τους φορολογουμένους.

Σημειώνεται ότι η σωστή αποτίμηση του ακινήτου και οι συχνές (λ.χ. ετήσιες) αναπροσαρμογές της αξίας του ενισχύουν το αίσθημα φορολογικής δικαιοσύνης και καθιστούν περιττή την επιβολή άλλων φόρων, όπως π.χ. φόρου αυτομάτου υπερτιμήματος. Επίσης, είναι περιττή η ύπαρξη ειδικών εξαιρέσεων, όπως π.χ. ενός ακινήτου που επί σειρά ετών παραμένει ημιτελές, καθώς όλα αυτά θα αντανακλώνται στη μεταβολή της αξίας του ακινήτου σε κάθε αποτίμηση.

9. Ατυχής οικονομική συγκυρία.Ιδιαίτερα στην περίπτωση του ΕΝΦΙΑ, η χρονική στιγμή που επελέγη για την εισαγωγή του φόρου ήταν ακατάλληλη. Τα πέντε χρόνια ύφεσης της οικονομίας και η συνεχής επιβολή φόρων, είχαν δημιουργήσει τέτοιες συνθήκες στην αγορά ακινήτων, αλλά και στην οικονομία γενικότερα που καθιστούσαν την εισαγωγή του φόρου ιδιαίτερα προβληματική. Ενδεικτικά αναφέρονται τα εξής:

1) Η αγορά ακινήτων είχε καταρρεύσει. Οπως προαναφέρθηκε, η επιβολή ενός (μόνιμου) φόρου ακίνητης περιουσίας προκαλεί ένα κύμα μεταβιβάσεων. Το ΕΕΤΗΔΕ ήταν ένα έκτακτο τέλος, με περιορισμένη φορολογική βάση (μόνο για ηλεκτροδοτούμενους χώρους) και ο ΦΜΑΠ αφορούσε περιορισμένο αριθμό φορολογουμένων. Ο ΕΝΦΙΑ που τους αντικατέστησε ήταν ένας ουσιαστικός φόρος ακίνητης περιουσίας, που ορθώς κάλυπτε το σύνολο σχεδόν της ακίνητης περιουσίας στην Ελλάδα (κτίσματα, οικόπεδα, αγροτική γη, εμπορικά ακίνητα κ.λπ.). Ετσι δημιουργήθηκε η ανάγκη για μεταβιβάσεις. Ομως, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, ο αριθμός συμβολαίων αγοραπωλησίας ακινήτων στο τέλος του 2012 είχε μειωθεί κατά 83,3% σε σχέση με το 2005 (Alpha Bank, 2013, σελ. 6) και των συναλλαγών οικιστικών ακινήτων με τραπεζική διαμεσολάβηση κατά 83% περίπου μεταξύ 2007 και 2013 (Τράπεζα της Ελλάδος, 2013, σελ. 8, Πίνακας I.2.3). Δηλαδή η αγορά ακινήτων, λόγω της κρίσης, είχε καταρρεύσει πριν από την επιβολή του ΕΝΦΙΑ. Οι ιδιοκτήτες ένιωθαν εγκλωβισμένοι.

2) Οι τιμές των ακινήτων είχαν καταρρεύσει. Οπως προαναφέρθηκε, η εισαγωγή ενός φόρου ακίνητης περιουσίας οδηγεί σε εφάπαξ μείωση των τιμών των ακινήτων. Ομως, στη συγκεκριμένη περίπτωση, λόγω της κρίσης, οι τιμές είχαν ήδη καταρρεύσει προ της εισαγωγής του ΕΝΦΙΑ. Συγκεκριμένα, μεταξύ 2007 και τέλους 2013 οι τιμές των διαμερισμάτων είχαν μειωθεί κατά 30% και των παλαιών διαμερισμάτων κατά 31,2% (Τράπεζα της Ελλάδος, 2013, σελ. 70, Πίνακας II.6). Η επιβολή του ΕΝΦΙΑ επέτεινε την πτώση των τιμών. Αρα, όταν οι ιδιοκτήτες προσπάθησαν, λόγω της επιβολής του ΕΝΦΙΑ, να πουλήσουν τα ακίνητά τους διαπίστωσαν ότι (α) δεν υπήρχαν αγοραστές και (β) οι τιμές είχαν καταρρεύσει[7].

Γενικά η επιβολή του φόρου εν μέσω της κρίσης επέτεινε την πτώση των τιμών, ενώ η κατάρρευση της αγοράς δεν επέτρεψε στους ιδιοκτήτες να ρευστοποιήσουν σε λογικές τιμές τα ακίνητά τους. Αυτό παρεμπόδισε την καλύτερη κατανομή των συντελεστών παραγωγής, ενώ οι ιδιοκτήτες ένιωθαν παγιδευμένοι. Αυτό επέτεινε τις αντιδράσεις έναντι του ΕΝΦΙΑ.

3) Η φοροδοτική ικανότητα είχε καταρρεύσει. Υπό κανονικές συνθήκες η φορολογία της ακίνητης περιουσίας δεν συνδέεται με το εισόδημα των φορολογουμένων. Στην περίπτωση του ΕΕΤΗΔΕ και του ΕΝΦΙΑ, όμως, που οι φόροι επιβλήθηκαν ενώ η οικονομία ήταν σε βαθιά ύφεση, το ΑΕΠ είχε μειωθεί σωρευτικά κατά 25% περίπου και η ανεργία είχε φτάσει στο 27%, ήταν φυσικό ορισμένοι φορολογούμενοι και ιδιαίτερα οι άνεργοι και οι συνταξιούχοι (των οποίων είχαν περικοπεί οι συντάξεις) να έχουν δυσκολίες στην καταβολή του φόρου, τον οποίο έτσι κι αλλιώς δεν είχαν προβλέψει γιατί δεν υπήρχε στο φορολογικό σύστημα. Σημειώνεται, πάντως, ότι για άτομα άνω των 65 ετών, τα οποία κατέχουν το ακίνητο για 25 τουλάχιστον χρόνια και των οποίων το εισόδημα έχει πράγματι μειωθεί, πολλές χώρες μειώνουν προσωρινά το φόρο ή αναστέλλουν την είσπραξή του έως ότου ο νέος ιδιοκτήτης πληρώσει τον οφειλόμενο φόρο (όλων των ετών).

Θα ήταν επίσης σκόπιμο ο φόρος ακίνητης περιουσίας να εκπίπτει από το φόρο εισοδήματος με τη μορφή πίστωσης φόρου, τουλάχιστον έως ένα ορισμένο ύψους ετήσιου εισοδήματος (π.χ. έως ακαθάριστο εισόδημα 100.000 ευρώ).

4) Τα ενοίκια είχαν καταρρεύσει. Ειδικά για τα ενοικιαζόμενα ακίνητα η επιβολή του ΕΕΤΗΔΕ και αργότερα του ΕΝΦΙΑ έγινε σε μια περίοδο συνεχούς μείωσης των ενοικίων. Υπ’ αυτό το πρίσμα, η εισαγωγή αυτοτελούς φορολόγησης των ενοικίων που εισήγαγε ο ΕΝΦΙΑ, με σχετικά χαμηλότερους συντελεστές, ήταν προς τη σωστή κατεύθυνση. Πάντως, από το 2010 και μετά, η συνεχής πτώση των ενοικίων αποκλείει προς το παρόν κάθε δυνατότητα μετακύλισης του φόρου στους ενοικιαστές, παγιδεύοντας και πάλι τους ιδιοκτήτες.

7. Συμπεράσματα και προτάσεις

Το φορολογικό σύστημα μιας χώρας δεν είναι δυνατόν να οικοδομείται υπό το κράτος πανικού και άκρως πιεστικών δημοσιονομικών αναγκών, όπως συμβαίνει συνήθως στην Ελλάδα, ιδιαίτερα μετά τη Μεταπολίτευση. Οι στρατηγικές επιλογές θα πρέπει να γίνονται μετά από ειδικές μελέτες και σε συνδυασμό με τους κύριους άξονες της γενικότερης οικονομικής πολιτικής.

Στην περίπτωση της Ελλάδας η καταπολέμηση της φοροδιαφυγής αποτελεί απόλυτη προτεραιότητα, καθώς η φοροδιαφυγή ακυρώνει και τις πιο καλές διατάξεις ενός σωστά δομημένου φορολογικού συστήματος. Η ύπαρξη εκτεταμένης φοροδιαφυγής σε πολλούς φόρους (π.χ., εισόδημα, ειδικούς φόρους κατανάλωσης, ΦΠΑ κ.λπ.) ακυρώνει κάθε προσπάθεια επίτευξης οριζόντιας και κάθετης ισότητας. Ακυρώνει επίσης σε μεγάλο βαθμό τα οικονομικά κίνητρα (π.χ. για επενδύσεις) που παρέχονται μέσω του φορολογικού συστήματος, ενώ (ιδιαίτερα η φοροδιαφυγή στον ΦΠΑ) νοθεύει και παρεμποδίζει τον ανταγωνισμό.

Μόλις επιτευχθεί περιορισμός της φοροδιαφυγής σε μόνιμη βάση και παράλληλα ο ουσιαστικός, μονίμου χαρακτήρα, περιορισμός των δημόσιων δαπανών, τότε θα πρέπει να μειωθεί σημαντικά η φορολογική επιβάρυνση, η οποία σήμερα στην Ελλάδα είναι πολύ υψηλή και αποθαρρύνει την ανάληψη οικονομικών δραστηριοτήτων.

Στο φορολογικό σύστημα μιας χώρας είναι σκόπιμο να υπάρχει και ένας σωστά σχεδιασμένος, ευρείας βάσης, φόρος ακίνητης περιουσίας, με αντίστοιχο περιορισμό των φόρων στη μεταβίβαση της ακίνητης περιουσίας (European Commission, 2015, σελ. 29). Ο φόρος αυτός αποθαρρύνει την κερδοσκοπία στα ακίνητα, οδηγεί σε εφάπαξ μείωση της τιμής των ακινήτων, σε μεταβιβάσεις ακινήτων και τελικά σε βελτίωση της κατανομής των συντελεστών παραγωγής. Παράλληλα, ενισχύει και την προοδευτικότητα του φορολογικού συστήματος, αν και επιβάλλεται με αναλογικούς συντελεστές. Ο φόρος δηλαδή είναι χρήσιμος και επιθυμητός, τόσο από πλευράς οικονομικής αποτελεσματικότητας όσο και κοινωνικής δικαιοσύνης.

Οι επανειλημμένες προσπάθειες εισαγωγής του φόρου στην Ελλάδα έγιναν με μεγάλη σπουδή, χωρίς τη δέουσα προσοχή και με πλημμελή προετοιμασία, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις και η οικονομική συγκυρία ήταν ιδιαίτερα αρνητική. Ολα αυτά συνέβαλαν στην αποτυχία του φόρου, επτά φορές σε τέσσερις δεκαετίες. Από την προηγηθείσα ανάλυση προκύπτει ότι, σε μία τυχόν νέα προσπάθεια επιβολής του φόρου, θα ήταν χρήσιμο να ληφθούν υπόψη και τα εξής:

* Σήμερα υπάρχει κάποια υποδομή επί της οποίας μπορεί να βασιστεί η επιβολή του φόρου, αλλά χρειάζεται βελτίωση και στενότερη σύνδεση με το Κτηματολόγιο. Το Εθνικό Κτηματολόγιο θα πρέπει να ολοκληρωθεί το ταχύτερο δυνατό.

* Ο φόρος είναι σκόπιμο και εφικτό να επιβάλλεται από την τοπική αυτοδιοίκηση, που είναι καλύτερος γνώστης των τοπικών συνθηκών αλλά και των αναγκών που υπάρχουν. Ετσι, η επιβολή του φόρου θα είναι πιο ακριβοδίκαιη.

* Ταυτόχρονα, οποιαδήποτε μεταβίβαση πόρων από την κεντρική κυβέρνηση προς τους ΟΤΑ θα πρέπει να διακοπεί οριστικά και αμετάκλητα.

* Ιδιαίτερη έμφαση θα πρέπει να δοθεί στην ορθή αποτίμηση των ακινήτων. Είναι απαραίτητη η εκπαίδευση προσωπικού σε μια ενιαία μεθοδολογία αποτίμησης.

* Θα πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή ώστε ο φόρος να μην πλήττει υπέρμετρα οικονομικές δραστηριότητες «εντάσεως εδάφους» ή «εντάσεως εδάφους-κεφαλαίου» (π.χ., από καλλιεργούμενες αγροτικές εκτάσεις έως ξενοδοχειακές μονάδες).

* Ο φόρος θα επιβάλλεται με κυμαινόμενο (κάθε χρόνο) συντελεστή, ώστε να αποκλείονται τα ελλείμματα σε επίπεδο ΟΤΑ.

* Ο φόρος θα επιβάλλεται με χαμηλούς αναλογικούς συντελεστές, χωριστά σε κάθε ακίνητο.Ο φόρος είναι προοδευτικός και δεν είναι απαραίτητη η άθροιση των περιουσιακών στοιχείων του φορολογούμενου, ούτε οι προοδευτικοί συντελεστές.

* Στην Ελλάδα καλό θα ήταν να γίνουν μελέτες για τη μετακύλιση και την επίπτωση του φόρου ακίνητης περιουσίας, αλλά και άλλων φόρων.

* Η επιβολή του φόρου θα πρέπει να συνοδευτεί με την κατάργηση κάθε άλλου φόρου στα ακίνητα ή στην απόδοση των ακινήτων και ιδιαιτέρως του φόρου μεταβίβασης. Παραμένει ο ΦΠΑ στα καινούργια ακίνητα (ο οποίος ούτως ή άλλως είναι ενσωματωμένος στην τιμή των υλικών) και η φορολογία κληρονομιών – δωρεών. Επίσης, τα καθαρά ενοίκια, από τα οποία θα έχει αφαιρεθεί και ο φόρος ακίνητης περιουσίας, προστίθενται στα άλλα εισοδήματα του φορολογούμενου.

* Επίσης δεν θα πρέπει να φορολογείται το τεκμαρτό εισόδημα από ιδιοκατοίκηση, καθώς ο φόρος ακίνητης περιουσίας θεωρείται ότι φορολογεί αυτό το εισόδημα (European Commission, 2015, σελ. 27-28).

* Παράλληλα, θα πρέπει να καταβληθεί κάθε προσπάθεια για να μειωθούν οι άλλες (μη φορολογικές) επιβαρύνσεις κατά τη μεταβίβαση ακινήτων και να περιοριστούν οι γραφειοκρατικές διαδικασίες.

* Τέλος, για άτομα ηλικίας άνω των 65 ετών, τα οποία κατέχουν το ακίνητο για πολλά χρόνια (π.χ., 25 έτη) και των οποίων το εισόδημα έχει αποδεδειγμένα μειωθεί, είναι σκόπιμο είτε να αναστέλλεται η είσπραξη του φόρου είτε να μειώνεται το ποσό του φόρου έως ότου το ακίνητο μεταβιβαστεί σε άλλον ιδιοκτήτη.

Από τα ανωτέρω είναι προφανές ότι η εκ νέου επιβολή ενός φόρου στην ακίνητη περιουσία απαιτεί πολύ μεγάλη προσοχή και άψογη προετοιμασία. Στη σημερινή συγκυρία δεν υπάρχουν περιθώρια για μία νέα αποτυχία.

Παραπομπές

[1] Στην Αφρική π.χ., οι πρώτες προσπάθειες φορολόγησης της ακίνητης περιουσίας χρονολογούνται από τις δεκαετίες του 1950 και του 1960. Βλέπε J.F. Due (1963) και G.E. Lent (1974).

[2] Με το Ν. 11/1975 επιβλήθηκε για πρώτη φορά φόρος στην ακίνητη περιουσία, αλλά καταργήθηκε στο τέλος της δεκαετίας. Το 1982 (Ν. 1249/82) έγινε νέα προσπάθεια. Ο φόρος καταργήθηκε την 1-1-1993, παρέμεινε όμως το ΤΑΠ. Το 1997 επιβλήθηκε νέος φόρος «μεγάλης» ακίνητης περιουσίας (Ν. 2549/1997). Στη συνέχεια το 2008 επιβλήθηκε το ΕΤΑΚ, το οποίο καταργήθηκε το 2010 και αντικαταστάθηκε από νέο φόρο μεγάλης ακίνητης περιουσίας (ΦΜΑΠ) με τον Ν. 3842/2010, με αρχικό αφορολόγητο 400.000 ευρώ (το 2011 μειώθηκε σε 200.000 ευρώ). Το 2011, παράλληλα με το ΦΜΑΠ, επιβλήθηκε το ΕΕΤΗΔΕ (Ν. 4021/2011). Τέλος, από 1-1-2014 επιβλήθηκε ο ΕΝΦΙΑ (Ν. 4223/2013).

[3] Αυτό ήταν και το επιχείρημα του Henry George τον 19ο αιώνα, όταν πρότεινε αποκλειστικά τη φορολογία της γης (μία κίνηση που έγινε γνωστή ως «The single tax movement»).

[4] Το τμήμα του φόρου που αφορά τη γη δεν προκαλεί στρεβλώσεις γιατί η προσφορά γης είναι ουσιαστικά ανελαστική. Αντίθετα, το τμήμα του φόρου που αφορά το κτίσμα (ελαστική προσφορά) προκαλεί στρεβλώσεις και περιορίζει τη δόμηση.

[5] Είναι χαρακτηριστικό ότι στις ΗΠΑ τα 1972 υπήρχαν 65.914 τοπικοί φορείς οι οποίοι επέβαλαν τον φόρο με μικρές ή μεγάλες διαφορές (Aaron 1975, σελ. 6).

[6] Ειδικά ο ΦΜΑ είναι δυνατόν να διατηρηθεί για ελεγκτικούς σκοπούς, αλλά με έναν πολύ χαμηλό φορολογικό συντελεστή, π.χ. 0,1%.

[7] Είναι χαρακτηριστικό ότι πολλά μικρά διαμερίσματα σε περιοχές της Αθήνας όπως η Κυψέλη και τα Πατήσια επωλούντο το 2014 προς 5.000 ευρώ!

Βιβλιογραφία

Aaron, Henry (1975), Who pays the property tax, the Brookings Institution, Washington, D.C.

Arnott, Richard and Petia Petrova (2006), The Property Tax as a Tax on Value: Deadweight loss, International Tax and Public Finance, Vol.13, No 2-3, May 2006.

Alpha Bank (2013), Η φορολογία των ακινήτων ως μέσον αναδιανομής του εισοδήματος: αναποτελεσματική, ανεπιθύμητη, ανέφικτη, Οικονομικό Δελτίο, Τεύχος 118, Απρίλιος 2013.

Bahl, W. Roy, ed. (1979) The Taxation of Urban Property In Less Developed Countries, The University of Wisconsin Press.

Brueckner, K. Jan and Hyum-A Kim (2003) Urban Sprawl and the Property Tax, International Tax and Public Finance, Vol.10, No 1, January 2003.

Γεωργακόπουλος Θ. και Λοϊζίδης Ι. (1985) Η φορολογία περιουσίας στην Ελλάδα, ΚΕΠΕ, Αθήνα.

Γεωργακόπουλος Θ. (1977), Εμμεσοι Φόροι και Βιομηχανία στην Ελλάδα, ΙΟΒΕ, Αθήνα.

Due, F. John (1963), Taxation of Properties in Developing Economies, Land Economics, Vol.39, pp.1-14.

Επιτροπή Αναμόρφωσης του Ελληνικού Φορολογικού Συστήματος (2002), Εκθεση, Αθήνα (Μάρτιος 2002).

European Commission (2015), Quarterly Report on the Euro Area, March 2015, Vol. 14, No 1, pp.27-33.

Jensen, P. Jens (1931), Property Taxation in the United States, University of Chicago Press.

ΚΕΠΕ (1967), Εισηγήσεις επί της Μεταρρυθμίσεως του Ελληνικού Φορολογικού Συστήματος, Αθήναι.

ΚΕΠΕ (1976), Μεταρρυθμίσεις Αμέσου Φορολογίας, Αθήναι.

ΚΕΠΕ (1985), Αμεση και Εμμεση Φορολογία, Αθήναι.

Lent E. George (1974), The Urban Property Tax in Developing Countries, Finanzarchive, NF, Vol.33, #1.

Manessiotis, Basil (1985), Tax Structure Change During Economic Development: The Case of Greece, Doctoral Dissertation, Northwestern University, Evanston Illinois.

Mieszkowski, M. Peter (1972), The Property Tax: An Excise Tax or a Profits Tax?, Journal of Public Economics, vol.1. pp 73-96.

Musgrave, Richard and Peggy Musgrave (1980), Public Finance in Theory and Practice, Mc Graw-Hill, 3rd student edition.

National Bank of Greece (2006), Greece: Economic and Market Analysis, Athens, September-November 2006.

Netzer, Dick (1966), Economics of the Property Tax, The Brookings Institution, Washington D.C.

OECD, (2013), Revenue Statistics 1965-2012, Paris, Πίνακας με κωδικό εσόδων 4100.

OECD, (1999), OECD Economic Surveys , Greece, Paris.

Pechman, Joseph (1971), Federal Tax Policy, Revised Edition, Norton.

Pommerehne, W.W. και Weck-Hannemann, H. (1989), Tax Rates, Tax Administration and Income Tax Evasion in Switzerland, εργασία που παρουσιάστηκε στο συνέδριο της Applied Econometrics Association, στη Ρώμη, στις 30 Νοεμβρίου 1989.

Stotsky, J. και Yucelik, Zuhtu (1995),Taxation of Land and Property, στο Shone, Parthasarathi, ed., Tax Policy Handbook, IMF, Washington D.C., σελ. 185-195.

Τράπεζα της Ελλάδος (2013), Στατιστικό Δελτίο Οικονομικής Συγκυρίας, Νοέμβριος-Δεκέμβριος, Αθήνα.

United Nations (1968), Manual of Land Tax Administration, New York.

Φωτόπουλος Ιωάννης (2008), Η Φορολόγηση της Ακίνητης Περιουσίας, Ναυτεμπορική, Αθήνα, 9 Ιανουαρίου 2008.

Βασίλης Μανεσιώτης

ΒΑΣΙΛΗΣ ΜΑΝΕΣΙΩΤΗΣ, PH.D.– Διδάκτωρ του Πανεπιστημίου Northwestern (Evanston, Illinois, USA), με ειδίκευση στα Δημόσια Οικονομικά. Από το 1980 ήταν στέλεχος και από το 1995 έως και το 2009 επικεφαλής του Τομέα Δημοσίων Οικονομικών της Διεύθυνσης Οικονομικών Μελετών της Τραπέζης της Ελλάδος, με τον βαθμό του διευθυντή. Στη συνέχεια, έως το 2014, διετέλεσε σύμβουλος Διοίκησης της τράπεζας επί δημοσιονομικών θεμάτων. Δίδαξε στα Πανεπιστήμια Αιγαίου και Ιωαννίνων, καθώς και στο Deere College. Δημοσίευσε περί τα είκοσι άρθρα και μονογραφίες, όλα σε θέματα δημοσίων οικονομικών. Το τελευταίο του βιβλίο, με τίτλο «Τελικά φταίει ο Δημοσιονομικός Πολλαπλασιαστής;», εκδόθηκε τον Μάιο του 2013 και αναφέρεται στην ελληνική κρίση. Σήμερα είναι συνεργάτης – ερευνητής του ΙΟΒΕ.

Πηγή: έντυπη έκδοση εφημερίδας Ναυτεμπορική της 22/5/2015

Αντικλείδι , https://antikleidi.com

Συναφές: 

Τα 50 σημεία SOS του φετινού Ε9

Φορολογική δήλωση 2015: Οδηγίες ανα πίνακα και κωδικό

Πληρώνουμε πολλά ή λίγα στο κράτος;